La volubilità del sistema elettorale italiano

Germania 8, Gran Bretagna 14, Italia 28: non si tratta dei punteggi ottenuti nell’ultimo Eurovision Song Contest, invece facendosi riferimento alla quantità dei capi di governo dopoguerra nei paesi menzionati. Visto che gli italiani siano andati alle urne l’altro ieri (4 marzo) senza indicare una maggioranza chiara, vale la pena enucleare, assieme al multipartitismo crescente, la legge elettorale come fattore principale da condizionare l’accumulo anormale rispetto alla carica di Premier. Nel sistema parlamentare è ovvio che dalle maggioranze indistinte risulti un governo non capace di mantenere il suo rapporto di fiducia qualora sorga una maggiore tensione politica.


Il compito fondamentale di equilibrare rappresentatività e governabilità è stato affrontato più volte negli ambiti storici diversi della Repubblica. Per il momento, la c.d. legge Rosatellum bis (legge n. 165 del 2017) disciplina una distribuzione dei seggi parlamentari sia in maniera proporzionale sia considerandone elementi maggioritari. Ma come è stata scalpellata questa pietra angolare della democrazia nel corso della storia costituzionale italiana? In che senso la normativa vigente potrà superare le difficoltà sistemiche rispetto alla stabilità e legittimazione del governo?

I.

(Rassegna delle informazioni disponibili sul Portale Storico della Camera)

Il punto di partenza adeguato per i seguenti cenni storici (esclusivamente sulla Camera dei Deputati) risale alla fase finale del Regno di Sardegna. Pochi mesi prima dell’unificazione nazionale Vittorio Emanuele II. (1820-1878) emanò un decreto (R.D. 1 gennaio 1861) riallacciandosi al sistema elettorale maggioritario precedente a doppio turno – ebbe luogo un ballottagio dei due candidati più votati qualora non si avesse verificato un quorum di 1/3. Ai sensi di questa fonte monarchica (art. 62 ss.), la Camera dei Deputati fu eletta da 443 collegi uninominali significando che ogni circoscrizione avrebbe scelto un solo parlamentare a maggioranza semplice. Bisogna sottolineare che a quell’epoca l’elettorato attivo era di natura strettamente censitaria neanche prevedendo un suffragio femminile (art. 1 del Decreto suddetto: contributo minimo dell’elettore maschile rispetto alle tasse).

Le prime modifiche succesero sotto il regno di Umberto I (1844-1900) mediante un Testo Unico (R.D. 24 settembre 1882) che tra l’altro introdusse un sistema di 135 collegi plurinominali (art. 45). La numero dei deputati eleggibili pro circoscrizione dipendeva dalla numero dei loro abitanti (per es.: Livorno 2 – Mantova 5).

Il 1891 comportò il ritorno ai collegi uninominali che venne continuato nelle disposizioni della celebre legge 30 giugno 1912. Questa normativa, progetto del Governo Giovanni Giolitti (1844-1912) e promulgata da Vittorio Emanuele III (1869-1947), non solo aumentò la base elettorale in maniera considerevole (suffragio universale maschile = uomini non analfabetici più di 21 anni, artt. 1 ss.), ma anche consolidò il modello di 508 circoscrizioni collegate alla stessa numero di deputati (art. 53).

Dopo la prima guerra mondiale, il clima politico ebbe come conseguenza il passaggio verso un sistema proporzionale (art. 40 co. 2 del Testo Unico approvato con R.D. 4 settembre 1919 n. 1495). L’elettore in ciascuno dei 54 collegi poteva indicare una numero determinata (da uno a quattro ) di c.d. voti di preferenza all’interno della lista scelta – salvo la possibilità di esprimere voti aggiunti (da uno a tre) per candidati fuori dalla stessa lista.

L’instaurarsi del regime fascismo può essere considerato una cesura grave anche nel campo della legge elettorale. Le restrizioni profondi al diritto di voto cominciarono con la c.d. legge Acerbo (legge 18 novembre 1923 n. 2444) che per la prima volta prevedeva un premio di maggioranza di carattere assai estremo (due terzi!). Il beneficiario di questo premio fu il partito più votato purché avesse sorpassato i 25%. Gli sforzi di consolidare il potere del regime culminarono con diversi sovvertimenti rispetto alla democrazia parlamentare a favore di una partitocrazia (in primis l’istituzione della Camera dei fasci e delle corporazioni nel 1939).

Nel periodo transitorio (1944-1947), le forze costituenti favorirono una rimembranza del concetto proporzionale, adottando di nuovo i voti di preferenza (artt. 1, 42 co. 2 del Testo Unico approvato con D.P.R. 5 febbraio 1948 n. 26) in quanto riguardò la Camera. Tra le trasformazioni sistemiche di questi anni, arrivò anche il suffragio universale per le donne che fu finalmente affermato nell’art. 1 del D. luogotenenziale 1 febbraio 1945 n. 23) emanato da Umberto II (1904-1983). La normativa del 1948 fu poi emendata – nonostante il rifiuto vigoroso da parte dei comunisti – nell’art. 54 co. 6 (= la c.d. legge truffa del 31 marzo 1953) con un premio di maggioranza di 380 seggi a favore della lista / coalizione vincente dopo aver raggiunto più di 50% del voto, così distorcendo la proporzionalità matematica di 15%.

Il distacco dal sistema proporzionale fu effettuato ancora di più per iniziativa dell’attuale Presidente della Repubblica Sergio Mattarella il quale propose l’introduzione di elementi “misti” mediante la legge 4 agosto 1993 n. 277. Le disposizioni ivi modificate esprimono persino una preferenza nei confronti del criterio maggioritario perché era prevista (art. 1 co. 3 e 4) la ripartizione di 75% dei seggi a maggioranza semplice nei collegi uninominali, mentre il resto era distribuito in maniera proporzionale, osservando però una clausola di sbarramento (4%). 

Il 2005 riportò la scelta di fondo per il sistema proporzionale accompagnato da un premio di maggioranza. La versione dell’art. 83 co. 2 secondo la legge Calderoli (legge 21 dicembre 2005 n. 270) assegnò infatti alla forza politica vincente 340 dei seggi parlamentari (=53 %) ed elaborò sul concetto della soglia di sbarramento rendendosi conto della differenza tra coalizioni (10%) e liste singole (4%).

Fino a questo punto si può constatare una forte dinamica della legislazione su materie elettorali: da un punto di vista concettuale, la normazione menzionata tende ad oscillare tra proporzionalità e maggioritarismo nei confronti del diritto al voto. A prescindere dalla denaturazione fascista, gli estremi effettuati sotto lo Statuto Albertino sia rispetto ai collegi uninominali (relitti tradizionali della monarchia costituzionale ottocentesca) sia in maniera proporzionale (nel periodo interbellico) sono successivamente stati abbandonati a favore di ibridazioni. Talvolta la relazione tra regola ed eccezioni era inclinata in direzione proporzionale (1948-1993, 2005-2014), talvolta si verificava in senso contrario (1993-2005); ma sempre vi era la presenza di correttivi di carattere maggioritario (premio di maggioranza, clausola di sbarramento) o sporadicamente dall’altro lato (cioè la quota di 25% nel 1993).

II.

In tempi recenti, per gli interventi della Corte Costituzionale, si sono notevolmente accelerate le continue revisioni della legge elettorale. Con la sua prima sentenza del 2014, la Corte ha dichiarato incostituzionale la legge Calderoli nella parte in cui prevede un premio di maggioranza (1) e per quanto riguarda le c.d. liste bloccate (2, voto di preferenza). Le rationes decidendi principali possono essere citate così:

Il sistema elettorale, tuttavia, pur costituendo espressione dell’ampia 
discrezionalità legislativa, non è esente da controllo, essendo sempre 
censurabile in sede di giudizio di costituzionalità quando risulti 
manifestamente irragionevole. [...]

(1) Le disposizioni in esame non impongono il raggiungimento di una soglia 
    minima di voti alla lista (o coalizione di liste) di maggioranza 
    relativa dei voti; e ad essa assegnano automaticamente un numero anche 
    molto elevato di seggi [...]. Risulta, pertanto, palese che in tal modo 
    esse consentono una illimitata compressione della rappresentatività 
    dell’assemblea parlamentare, incompatibile con i principi costituzionali 
    in base ai quali le assemblee parlamentari sono sedi esclusive della 
   «rappresentanza politica nazionale» (art. 67 Cost.)

(2) Una simile disciplina priva l’elettore di ogni margine di scelta dei 
    propri rappresentanti, scelta che è totalmente rimessa ai partiti.

I giudici hanno dunque parzialmente annullato la legge per la sua irragionevolezza che non possa essere messa in accordo con il principio di eguaglianza formale (art. 3 co.1  della Costituzione) nonché con la garanzia dell’eguaglianza e libertà del voto (art. 48 della Costituzione).

La reazione alla sentenza citata da parte del Governo Matteo Renzi è stata proporre la legge 6 maggio 2015 n. 52 nota come Italicum. In sostanza gli artt. 1, 83 modificati vi prevedevano un sistema proporzionale con apposito premio di maggioranza (55% = 340 seggi) ottenibile se un partito aveva raggiunto almeno 40% del voto oppure (in prassi quasi la sola alternativa ) se era stato vincitore di un ballottaggio (= secondo turno)  contro la lista al secondo posto. I collegi elettorali erano pressoché tutti di natura plurinominale, si doveva peraltro osservare una clausola di sbarramento unica di 3%. A proposito del ballottagio la Corte Costituzionale (sentenza 9 febbraio 2017 n. 35) è giunto di nuovo alla conclusione di incostituzionalità parziale, bilanciandone gli interessi elettorali e quegli governativi. In particolare nell’ambito dell’eguaglianza del voto e della rappresentatività delle Camere, la Corte ha ritenuto la loro supremazia:

 Il legittimo perseguimento dell'obbiettivo della stabilita' di
 Governo, di sicuro interesse costituzionale, provoca in tal modo un
 eccessivo sacrificio dei due principi costituzionali ricordati.

Dopo questo percorso ampio, abbiamo ormai raggiunto il diritto vigente per le elezioni di due giorni fa, cioè la legge Rosatellum bis già cennata all’inizio. Vale la pena valutare il suo contenuto nei confronti delle elezioni stesse perché possono essere considerate l’indicatore essenziale (e per il momento singolare) riguardante la sua efficacia in prassi.

Viste le dimissioni di Matteo Renzi e la frequente denominazione dell’Italia come “paese ingovernabile” con riferimento ai risultati sovrastanti, la diagnosi non sembra assolutamente positiva. Nessuna delle grande coalizioni oppure liste è in grado di formare un governo di 50+%, sono assai inevitabili alleanze ad hoc (famigerata la prospettiva di quella tra Lega e Movimento 5 Stelle).

Il sistema stabilito dalle disposizioni in vigore è bipartito nel senso che 63% dei seggi venga assegnato in maniera proporzionale, mentre il resto (37%) sia distribuito seguendo il modello First Past the Post (FPTP) noto dall’Inghiltherra basandosi sulla maggioranza relativa nel collegio elettorale. Insomma, si potrebbe parlare di un sistema “Matarellum inverso” per la prevalente scelta del voto proporzionale.

Come affermato all’inizio, la stabilità governativa è direttamente collegata al sistema elettorale il quale, a sua volta, deve prendere in considerazione la frammentazione delle forze politiche. In una società pluralista come quella italiana che non più conosce pochi “blocci” ideologici contrapposti (per es. la Chiesa Cattolica, il PSI…) questa frammentazione ha sicuramente raggiunto un livello elevato, lo stesso vale per la variabilità delle maggioranze in seguito ai cambiamenti sociali. Tuttavia il Parlamento non è l’organo rappresentante in senso proprio se non rispecchia – grosso modo – la volontà del popolo (esempio estremo: 20% ottiene la maggioranza semplice in una circoscrizione, così ignorando 80% del voto).

Un compromesso che evita sia frammentazione sia non rappresentatività ovviamente dipende dall’importanza che sia ritenuto per l’uno aspetto a paragone dell’altro. Da un punto di vista logico, l’equilibrio matematico (50% proporzionale – 50% maggioritario) può assicurare governabilità e sovranità popolare (art. 1 co. 2 della Costituzione), modello realizzato in § 1 della Bundeswahlgesetz tedesca mediante due voti diversi (Erststimme, Zweitstimme). Trasferito in Italia, sarebbe però un altro contributo legislativo alla volubilità ed incertezza della legge elettorale che per se non sarà capace di una durabilità sufficiente.

Secondo me, servono inoltre correttivi meno radicali di carattere bottom up. Questi non devono concernere la parte proporzionale del sistema “misto” (premio di maggioranza, doppio turno ecc.), bensì gli elementi maggioritari. Si potrebbe stabilire una soglia minima uniforme per ciascuna circoscrizione (per es. 40%) affinché diventino impossibili grossi distorsioni della proporzionalità. Se questa percentuale non fosse raggiunta, si potrebbe aggiungere un seggio per il candidato (materamente di stretta misura) al secondo posto (Überhangmandat tedesco).

Qualunque cosa porterà il futuro della legge elettorale italiana: sono curioso anche per quanto riguarda la formazione del nuovo governo!

 

Abstract: On the 4th of March 2018, Italians casted their ballot and elected representatives in the Camera dei Deputati as well as in the Senato. The result will (at some point) determine the 65th government in just 70 years of constitutional existence. As prime ministers have rapidly come and gone, so have the laws on electoral systems. The essay at hand traces and evaluates the historical dynamics in that particular field of legislation, starting from the dawn of the Italian Republic all the way to the lex lata of 2017.  – Note: I would like to excuse any errors in the Italian version due to my limited linguistic capabilities.

Gregor Lienemann
geb. 1996, Jura-Student aus München, zurzeit in der Examensvorbereitung. Besonderes Interesse an Themen der Rechtsgeschichte, des Verfassungs- und des Medienrechts, daneben fasziniert vom selbsternannten Kanon der "British origin sports" (Badminton, Darts, Golf, Snooker, Tischtennis). To sum up: your basic legal thinker!

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