9. Dezember 2016, 5:08
Der Bayerische Landtag hat soeben die längste Plenarsitzung seiner 70-jährigen Geschichte erlebt. Für das epische Format der Debatte war die 16-stündige Beratung des Bayerischen Integrationsgesetzes (BayIntG) als TOP 17 verantwortlich.
13. Dezember 2016
Das BayIntG wird in Verabschiedung der Positionen des Regierungsentwurfs durch den bayerischen Ministerpräsidenten ausgefertigt und am 19.12.2016 verkündet (GVBl. vom 19.12.2016, S. 3-12).
1. Januar 2017
Neues Jahr, neues Integrationsgesetz: Die allermeisten Normen des BayIntG treten mit dem Jahreswechsel in Kraft (vgl. Art. 19 Abs. 1 S.1 BayIntG).
Soweit die nüchterne Bestandsaufnahme zu einem neuen Landesintegrationsgesetz, das v.a. mit der Vorgabe einer „Leitkultur“ breite mediale und parlamentarische Kritik auslöste. Mein Anliegen ist es nicht, die Debatte um dieses diffuse Begriffsmonstrum im Einzelnen auszuwerten, sondern vielmehr eine Lektüre des Gesetzestextes mit eigenen Anmerkungen zu erleichtern.
I. „Kurzkommentar“
Was hält nun dieses neue Produkt bayerischer Migrationsgesetzgebung bereit? Welcher Regelungsgehalt und welche Systematik der Vorschriften sind zu beobachten?
Präambel [Wertefundament und Gesetzeskontext]
Zunächst einmal eine wortgewaltige Präambel, die in 14 Sätzen das mit dem BayIntG zu bewahrende Wertefundament festschreibt. Werte, die in der Tradition des christlichen Abendlandes verortet werden (sehr bildhaft hierbei die Gesetzessprache: „eingewurzelt“) und sich anfangs wie ein Best Of des Grundgesetzes lesen: Grundrechte, Rechtsstaatlichkeit, Demokratieprinzip. Von diesen Verfassungsprinzipien ausgehend wird die geschichtsbewusste, pluralistische und solidarische bayerische Gesellschaft als Idealbild ausgegeben, bevor sich der Gesetzgeber in S. 13 an einer Legaldefinition der Leitkultur versucht: Tautologisch und vage ist dort von einem „identitätsbildenden Grundkonsens“ und einer „kulturellen Grundordnung“ die Rede.
Artikel 1 [Zielsetzung]
Juristen dürfte hinlänglich bekannt sein, dass einer Präambel nur symbolische (= deklaratorische) Funktion zukommt. Im Falle des BayIntG fungiert sie als Kontext für die in Art. 1 BayIntG formulierten Integrationsziele (der Gesetzeszweck in der Präambel wird zum Gesetzesziel in Art. 1 konkretisiert). Hierbei bedient sich der Gesetzgeber einer Begriffstrias aus den Termini Integrationsverantwortung (Art. 1 S. 1), -förderung (Art. 1 S. 2 Hs. 1) und -verpflichtung (Art. 1 Hs. 2). Während die ersten beiden Anforderungen an Staat und Zivilgesellschaft adressiert sind, wird die Integrationsverpflichtung den MigrantInnen auferlegt. In diesem Spannungsfeld gegenseitiger Pflichten liegt zugleich ein wichtiges regelungstechnisches Element des Gesetzes: do ut des – Förderung gegen Eingliederung in die Gesellschaft. Dass dies das Verständnis einer zwangsweisen Integration nicht nur zulässt, sondern sogar aktiv postuliert, soll unter II. problematisiert werden.
Artikel 2 [Gesetzesadressaten; Privilegierungen]
Wem sich nun die Frage aufdrängt, was das Gesetz mit „Migrantinnen und Migranten“ meint, dem hilft Art. 2 BayIntG ab, allerdings mit gewohnt umständlichen Verweisungen auf zahlreiche ausländerrechtliche Normen (AufenthG, AufenthV, BeschV). Zum wesentlichen Adressatenkreis gehören demnach AusländerInnen mit Aufenthaltsberechtigung oder einer hinreichenden Bleibeperspektive; selbstredend wird damit der Fokus auf Flüchtlinge gesetzt (Art. 2 Abs. 1). Nun durchbricht jedoch der Gesetzgeber sein soeben in Art. 1 aufgestelltes do ut des-Schema, indem einige Personengruppen rein den integrationsfördernden Maßnahmen des BayIntG unterstellt werden (Art. 2 Abs. 2). Zu den derart Privilegierten zählen etwa Unionsbürger kraft ihrer durch Art. 45 AEUV garantierten Freizügigkeit, legal erwerbstätige AusländerInnen, qualifizierte Fachkräfte (insb. Akademiker) bzw. bestimmte Drittstaatsangehörige (bspw. USA, Japan); ferner werden Angehörige dieser Personengruppen sowie Ehegatten und Lebenspartner Deutscher begünstigt. Interessant erscheint noch das Regelbeispiel in Art. 2 Abs. 3 S.2: der bayerische Gesetzgeber geht anscheinend davon aus, dass AusländerInnen erst ab Deutschkenntnissen auf dem Niveau A2 voll integrationsfähig sind.
Artikel 3 [Soziokulturelle Eingliederung im Ganzen]
An die einleitenden Bestimmungen zu Gesetzeszweck und -adressaten schließt sich Art. 3 BayIntG an, welcher als Generalklausel das allgemeine Förderprogramm für MigrantInnen im Freistaat Bayern vorbehaltlich der Spezialbestimmungen der Art. 4-11 BayIntG statuiert. Zuvorderst wird dabei das Integrationsziel niedergelegt, Bildungsdefizite durch schulrechtliche Zugangserleichterungen etc. auszugleichen (Art. 3 Abs. 1). Ferner werden kulturelle Angebote zum Integrationsgegenstand erhoben, was die Verhaltensgrundsätze der schwerlich bestimmbaren „heimischen Bevölkerung“, ihre Geschichte sowie die politische und rechtliche Ordnung des Freistaats anbelangt; all dies erfolgt vor dem Hintergrund der toleranzgeprägten Leitkultur (Art. 3 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4), die auch über Vereine und das Gemeinschaftsleben gesellschaftlich repräsentiert sein soll (Art. 3 Abs. 6). Des Weiteren werden familienpolitische Impulse umgesetzt, wie sie sich bereits aus den Staatszielbestimmungen in Art. 6 Abs.2, 3 Abs. 2 GG ergeben: die Gleichberechtigung von Mann und Frau sowie das elterliche Erziehungsrecht, das jedoch wiederum an den Maßstab der Integration und ergo an denjenigen der Leitkultur geknüpft wird. Schließlich werden die Verwaltungsbehörden zu einer Berücksichtigung der Wertungen des BayIntG angehalten (insb. bei Ermessensentscheidungen, Art. 3 Abs. 8, da nach Art. 17 kein Förderanspruch besteht), bevor in Art. 3 Abs. 9 BayIntG eine Rechtsgrundlage für Migrationsrichtlinien geschaffen wird, welche die Integrationsförderung im Einzelnen ausgestalten.
Artikel 4 [Erlernen der deutschen Sprache]
Art. 4 BayIntG betrifft die Sprachförderung volljähriger MigrantInnen, in deren „wohlverstandenes Eigeninteresse“ (Art. 4 Abs. 1 S. 2) jedoch eine Obliegenheit zum Erlernen der deutschen Sprache gestellt wird: namentlich wird von diesen im Rahmen einer Soll-Vorschrift (Art. 4 Abs. 2) verlangt, ab einem Aufenthalt von 6 Jahren eine angemessene Kommunikationsfähigkeit im Deutschen vorzuweisen, also insb. die (mündliche) Alltagssprache zu beherrschen. Dass diese Anforderungen nicht – wie in Art. 2 Abs. 3 S.2 – auf ein verbindliches Sprachniveau festgelegt werden, macht deutlich, dass dies keine „harte“ nachprüfbare Integrationsverpflichtung bedeuten soll. Folgenlos bleibt sie bei gravierenden Mängel indes nicht, denn Dolmetscherkosten (Art. 4 Abs. 4) sowie bei Eigenverschulden auch die Kosten für Sprachkurse oder gleichartige Förderangebote (Art. 4 Abs. 3 S.3) haben betroffene MigrantInnen selbst zu tragen. An dieser Stelle gewichtet der Gesetzgeber zugunsten der Pflichtenseite seines Integrationsprogramms.
Artikel 5 [Sprachkenntnisse im Vorschulalter]
Den Katalog der Soll-Vorschriften setzt Art. 5 BayIntG dahingehend fort, dass im vorschulischen Bereich bereits elementare Sprachkenntnisse (insb. in Kindergärten) vermittelt und – ja, auch davon ist in Art. 5 Abs. 1 S.4 die Rede – lokale Dialekte gepflegt werden sollen. Dabei wird lt. Art. 5 Abs. 2 vor der Einschulung ein Sprachtest durchgeführt, dessen negatives Resultat die rechtzeitige Vornahme weiterer Förderung, so in einem Vorkurs (Art. 5 Abs. 3 S.2) ermöglichen soll. Insoweit werden den Eltern Mitwirkungspflichten auferlegt, deren Nichtbeachtung sogar ggf. bußgeldbewehrt ist (Art. 5 Abs. 6). Hier unterstreicht das Gesetz die bereits in Art. 4 anklingende integrale Bedeutung einer zügigen Sprachintegration.
Artikel 6-8: Aufträge an staatliche Bildungseinrichtungen
Nachdem in Art. 4 f. die Sprachförderung Gegenstand ist, wird in den folgenden Art. 6-8 BayIntG das kulturelle Förderangebot i.Ü. geregelt, das sich vermutlich nach der Intention des Gesetzgebers erst aus dem Fundament hinreichender Sprachverständigung ergeben kann. Dabei geht der Gesetzgeber chronologisch nach dem Lebensalter der MigrantInnen vor, beginnt also folgerichtig bei den Kindertageseinrichtungen (Kitas, Kindergärten…). Deren migrationspolitische Rolle wird in Art. 6 als eine wertvermittelnde angesehen. Der insofern erteilte Auftrag beinhaltet freilich eine starke Werteorientierung an christlichen Dogmen (insb. Nächstenliebe), es handelt sich daher um einen weiteren Aspekt der gelebten Leitkultur. Eine derart vorgegebene soziokulturelle Prägung ist auch in Art. 7 Abs. 1 zu beobachten, wonach die Schulen ihren Bildungsauftrag aus Art. 131 der Bayerischen Verfassung (BV) zu verwirklichen haben. Der Wortlaut dieser Verfassungsnorm stellt sämtliche Merkmale einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung (vielleicht ist ja gerade dies die ominöse Leitkultur „in a nutshell“) klar und betont zugleich die Wichtigkeit der Unterweisung von SchülerInnen in „Säuglingspflege“ und „Hauswirtschaft“ sowie eines Bewusstseins „für alles Wahre, Gute und Schöne“ (der deutsche Idealismus lässt grüßen). Damit ist ein – ausweislich Art. 7 Abs. 4 jedenfalls im Schulalter verpflichtender – Wertekonsens geschaffen, der gemäß Art. 7 Abs. 2 auch kompetentiell vom Lehrpersonal verlangt wird. In der oft gescholtenen Leistungsgesellschaft kann es des Weiteren auch nicht an Sonderklassen für MigrantInnen (Art. 7 Abs. 3) fehlen, die jedoch möglichst früh mit den Regelklassen zusammengeführt werden sollen.
Eine unterstützende Rolle wird den Hochschulen lt. Art. 8 BayIntG zuteil: Diese können im Rahmen ihrer Satzungsautonomie (Art. 8 S.4) als Körperschaften des öffentlichen Rechts migrationsspezifische Förderangebote bereitstellen, welche jedoch weder einen Schulabschluss (Art. 8 S.2) noch die weiteren Zugangsvoraussetzungen (Art. 8 S.5) ersetzen können bzw. entfallen lassen. Vielmehr gilt auch hier der Maßstab der Integrationsbereitschaft, denn die Förderangebote laufen nach zweijähriger Inanspruchnahme aus (Art. 8 S.3).
Artikel 9-11: Migrationspolitische Akteure der bayerischen Gesellschaft
En bloc gehen die Art. 9-11 BayIntG auf verschiedene gesellschaftliche Akteure ein und machen sie zu Trägern von Integrationsverantwortung. An erster Stelle werden die Kommunen im eigenen Wirkungskreis (Art. 9 S.1) in die Pflicht genommen, Integrationsförderung voranzutreiben und Integrationspflichtige zu unterstützen. Da dies ein Eingriff in die kommunale Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 S.1 GG i.V.m. Art. 11 Abs. S. 2 BV) ist, muss selbiger durch die migrationspolitische Relevanz des BayIntG gerechtfertigt sein. Als weiterer Adressat ist in Art. 10 die Privatwirtschaft genannt, die ausgehend vom zitierten Art. 151 BV den Gemeinwohl- und Existenzsicherungscharakter ihrer selbst zu wahren hat, im Gegenzug jedoch u.U. Subventionen erhält. Art. 10 Abs. 2 legt hierbei nahe, das Potential qualifizierter MigrantInnen auf dem Arbeitsmarkt nutzbar zu machen – ob diese Differenzierung eine gesetzgeberisch oktroyierte Einstellungspraxis bedeutet, ist zumindest nicht gänzlich ausgeschlossen. Zuletzt wird klargestellt, dass Beiträge in den öffentlich-rechtlichen Medien (insb. BR) eine Integrationsförderung am Maßstab des BayIntG und seiner Kernaussage, der Leitkultur, zu befolgen haben (Art. 11).
Artikel 12-14: Sanktionen bei fehlender Integrationsbereitschaft
Mit Art. 12-14 BayIntG geht der bayerische Gesetzgeber endgültig zu den Integrationsanforderungen und der Ahndung von diesbezüglichen Verstößen über. Von einer Identifizierung mittels aufenthaltsrechtlicher Dokumente (hilfsweise durch Fingerabdrücke) wird der Bezug sog. Landesleistungen abhängig gemacht. Darunter fallen alle nicht nach Bundesrecht (etwa gem. AsylbLG) gewährten Leistungen des Freistaats Bayern. Als Beispiele geldwerter Förderungen wären etwa das Betreuungsgeld oder Ausbildungsstipendien zu nennen. Art. 12 Abs. 2 sieht für den Fall der Identifikationstäuschung die „Verwirkung“ der Landesleistungen auf 5 Jahre vor.
Es folgt ein Sanktionstatbestand: Nach Art. 13 Abs. 1, 2 wird derjenige, der durch Kundgabe der Nichtachtung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung in beispielhaft aufgeführten Teilaspekten auffällt, disziplinarisch zu einem „Grundkurs“ über diese Verfassungswerte – indirekt in Bezug genommen werden die Art. 2, 3 Abs. 2, 20 Abs. 3, 140 GG sowie § 1631 Abs. 2 BGB – verpflichtet. Es ist hierfür gleichgültig, ob der Betroffene seine offene Ablehnung oder lediglich Gleichgültigkeit äußert. Und schließlich enthält das Gesetz mit Art. 14 sogar einen Straftatbestand: Wer öffentlich für eine „parallele“ Rechtsordnung agitiert oder diese gegenüber Dritten vollzieht, muss mit einer Geldstrafe i.H.v. max. 50000€ rechnen. Damit wurden offenbar „Hassprediger“ mit radikal-islamischen Anschauungen, wie sie etwa in der salafistischen Szene anzutreffen sind, ins Visier genommen.
Artikel 15-16: Organisatorische Neuerungen
Um den Integrationsfortschritt in Bayern nach Maßgabe des BayIntG zu überwachen und zu protokollieren, wird ferner ein ressortübergreifender Integrationsbeauftragter eingerichtet, der eine beratende Interessenvertretung (den Bayerischen Integrationsrat, Art. 15 Abs. 4 BayIntG) konsultieren kann und für die jeweilige Legislaturperiode gewählt einen Integrationsbericht vorlegt. Eine Ausgliederung der umfangreichen Integrationspolitik aus dem Sozialministerium in ein eigenes Ressort wurde damit – jedenfalls vorläufig – vermieden.
Artikel 17a [Gesetzesänderungen]
Ferner sollte erwähnt werden, dass das BayIntG in Art. 17a Einfluss auf eine Vielzahl bestehender Gesetze des bayerischen Landesrechts nimmt. Besonders hervorstechend sind die Ergänzungen der polizeilichen Standardmaßnahmen im Polizeiaufgabengesetz (PAG): Razzien können nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 lit. c PAG nun von der Polizei durchgeführt werden, wo die abstrakte Gefahr der unerlaubten Beherbergung von AsylbewerberInnen. Auch wird aus demselben Grund ein Recht zur Wohnungsdurchsuchung zugestanden (Art. 23 Abs. 3 Nr. 3 PAG).
Artikel 18 [Grundrechtseingriffe]
Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass Grundrechte mit der Rechtfertigung entgegenstehender Wertungen des BayIntG eingeschränkt werden dürfen. Mit dieser Vorschrift wird dem verfassungsrechtlichen Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 S. 2 GG) Genüge getan.
II. Fazit
Die naturgemäß unbestimmte Integrationsgesetzgebung ist ein Einfallstor für die unterschiedlichsten Wertvorstellungen. Der bayerische Gesetzgeber verfolgt eindeutig mit der konzeptionellen Ausrichtung an der Leitkultur ein wertbezogenes – um nicht zu sagen, werterzwingendes – Integrationsmodell. Er gestaltet den verfassungsrechtlichen Rahmen, das Grundrecht auf Asyl (Art. 16a GG), damit nach dem erwähnten Leistungsgedanken Zug um Zug aus und schlägt eine verbindliche Brücke zwischen Förderung und Eingliederung von Einwanderern. Ohne vorhergehende Inklusion in bayerische Tradition und das Gemeinschaftsleben werden stufenweise Förderungen qua Landesrecht gestrichen, sodann Disziplinarmaßnahmen getroffen, um schließlich als ultima ratio sogar Geldstrafen zu verhängen. In einer Integrationsdebatte, die den – der Leitkultur übrigens immanenten – gegenseitigen Respekt von Einwanderern und Einheimischen zwingend voraussetzt, bleibt kein Raum für eine derart imperative Symbolgesetzgebung. Es schafft vielmehr ein Trugbild von einem „starken Staat“, das auf den Stimmenfang im rechtskonservativen Lager abzielt. Auf der Seite der MigrantInnen schießt das über das Ziel sozialer Partizipation und Inklusion als Integrationsstütze (so Eichenhofer, ZAR 2016, 251) hinaus: wer evident anti-demokratische Tendenzen ausschließen will, muss nicht die eigene (im Einzelnen wohl sehr heterogene) Kultur ins Unermessliche preisen und damit einem im Globalisierungszeitalter unausweislichen Wertepluralismus entgegenwirken. Er muss vielmehr in der behördlichen Praxis – etwa durch Verwaltungsvorschriften – subtile Anreize zu einem interkulturellen Austausch setzen und das Deutsche als Landessprache ausweisen. Mehr als dieser einfachen Steuerung bedarf es vor dem Hintergrund eines unglaublich komplexen Asylverfahrens- und Asylleistungsrecht auf Bundesebene gar nicht in einer „weichen“ Regelungsmaterie wie der Ausländerintegration, schon gar nicht muss ein Katalog von geradezu ideologischen Programmsätzen öffentlichkeitswirksam an die große Glocke eines Parlamentsgesetzes gehängt werden!
